低空经济是以低空空域为依托，以通用航空产业为主导，以低空航空器为主要载体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，带动相关领域融合发展的综合性经济业态。2023年12月，中央经济工作会议提出，要大力发展低空经济等战略性新兴产业，明确了低空经济的发展地位；2024年全国两会，低空经济作为新增长引擎之一首次写入政府工作报告；2025年政府工作报告提出，“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”。

一、低空经济发展的背景及现状

广义上的低空经济，即低空产业包括了广泛的产品形态和产业应用，主要涉及低空城市或海上通勤、低空物流、低空文旅及商旅、低空航拍、农林植保、低空商演、景区直播、低空勘探/测绘、电力等行业的低空巡检、园区管理、应急救援、低空消防、公安警务、交通执法、环保执法、应急通信、森林防护、防灾减灾、地质气象、城市规划及军民融合等众多行业和众多应用，其辐射带动效应强、产业链长，对于拉动有效投资、创造消费需求、提升创新能级、激活立体空间资源、提供高效公共服务、改变生产生活方式、服务民生和社会保障、催生跨界融合新生态、打造经济增长新引擎、加快形成新质生产力及推进现代化治理等方面具有深远意义。低空产业为国民经济发展提供了新空间，为社会公共服务提供新手段，为国家治理体系和治理能力现代化建设提供新动能。低空经济有望打造包括低空制造、低空飞行、低空保障、综合服务、低空安全等产业集群。

低空经济纳入国家重点发展目标，标志着低空经济正迎来史上最好的战略机遇期和黄金窗口期。低空经济价值潜力大，作为新质生产力代表，将形成万亿级产业规模，成为经济增长新引擎。据中国民航局2025年1月预测，中国低空经济的市场规模预计在2025年达到1.5万亿元，到2035年有望达到3.5万亿元。2024年以来，我国低空经济实现了快速发展。

（一）各方‌企业积极参与

低空领域企业数量激增‌，截至2024年低，全国低空经济相关企业超5.7万家，近五年新增企业近2.1万家，覆盖无人机研发制造、飞行服务、应用场景开发等领域，展现了强大的市场活力‌。‌技术创新引领发展‌，大疆在民用无人机领域保持全球领先地位；深圳、安阳等地企业加速布局电动垂直起降飞行器（eVTOL）研发，推动低空飞行器智能化、电动化发展‌。‌应用场景不断拓展‌，无人机在物流配送、农业植保、应急救援等领域广泛应用，部分企业推出低空旅游、城市空中交通等新型服务，商业模式逐步成熟‌。

（二）中央政府有力的政策支持

低空经济的‌战略地位显著提升‌。低空经济首次写入2024年政府工作报告，并被纳入中共中央、国务院2021年2月印发的《国家综合立体交通网规划纲要》，成为国家战略性新兴产业‌。‌专项政策相继落地‌，2024年12月国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确支持低空经济基础设施建设项目；2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局等四部门联合印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出到2030年我国通用航空装备形成万亿级市场规模的目标‌。‌

（三）各地政府加快布局

‌    区域生态圈建设加快，北京、上海、广州、深圳等超20个城市宣布打造低空经济生态圈，结合本地优势发展特色产业，如深圳聚焦无人机产业集群，安徽布局通航综合示范区‌。‌地方专项大力支持‌，多地将低空经济写入省级政府工作报告，配套出台土地、税收等优惠政策，并通过专项债券资金支持低空机场、起降点等基础设施建设‌。先行探索‌试点示范，部分省份开展低空经济综合改革试点，例如湖南推进低空旅游航线商业化运营，浙江试点无人机物流配送网络建设‌等。

（四）资本投入不断加强

‌    市场规模爆发式增长，2024年我国低空经济规模达6 702.5亿元，较2023年增长32.5%（数据来源：经济日报，2025年3月29日）。资本市场对eVTOL、无人机等领域关注度高涨，多家初创企业完成亿元级融资‌。大量‌产业基金涌入‌，地方政府联合社会资本设立低空经济产业基金，如广东省成立百亿级专项基金，支持低空经济关键技术研发和产业链整合‌等。‌资本市场联动发展，头部企业加速上市进程，低空经济概念股在A股市场表现活跃，吸引中长期资金入市布局‌。

（五）‌社会认知加快转变

‌    公众对低空经济的接受度快速提升，低空旅游、无人机表演等活动普及，城市空中交通（UAM）概念进入大众视野，公众对低空经济带来的便捷性和创新性认知显著增强‌。‌社会关注度‌日益提高，低空飞行安全、噪音污染等问题引发讨论，政府通过科普宣传和监管政策引导社会形成理性认知，平衡发展与风险‌。各类‌媒体聚焦报道，尤其是主流媒体高频次报道低空经济进展，将其视为“新质生产力”代表，推动社会共识从“小众技术”向“万亿产业”转变‌。

二、当前低空经济发展面临的主要问题和挑战

（一）低空经济在管理上面临的问题与挑战

发展低空经济，首先需要开放低空。虽然低空开放能加快推动低空经济的发展，但同时我们也要深刻认识到低空和地面的重大差异和影响。特别是无人航空器机动性强、技术融合度高、自动化程度高、飞行速度快、飞行高度灵活可控、飞行线路不确定性强，导致监管部门对偏航或黑飞甚至被劫持的航空器等缺乏精准干预手段。同时专用或特型无人机配有各类光、农、生、化、物等多用途荷载装置，一旦出现安全风险危害性巨大：因其隐匿性很强现有手段很难精准识别和预警；事后也因远程操控或网络控制，使其可追溯性极差；还因其空间辐射面大、功能强等，处置代价明显增加。因此，需要从低空产业发展之初就充分认识到安全的极端重要性，并基于底线思维和极端思维加以谋划，从全局性、系统性规划各类安全体系和运行机制。

地与空这种本质的差异，使得在鉴权认证、实时监管、安全防范、快速处置、追溯定责等方面的低空管理带来全新的深层次问题。空域面临的全新问题不能靠地面上的能力复制和经验借鉴，发展和保障好低空经济这条新赛道，绝不是将传统赛道通过飞控、导航等技术，及地面交通管理、社会治理方式简单融合并照“搬”到空中。

一是低空与地面的通达范围不同。地面交通完全依靠确定性的道路，行进轨迹可预测、易管控。而对于低空交通，理论上讲在立体空域范围内航空器可以自由飞行，这虽然极大地扩展了交通容量，较为干净的空域也提供了可两点直飞的最优路径，但是同时也带来了飞行空间不受限、空域航路难管理等问题。

二是低空与地面的管理主体不同。地面交通网络具有较为完善的运营管理规范和体系，通过对自然人约束和管理确保其依法依规运行，以各类新技术作为提升管理效率的辅助手段。而低空交通网络更加强调无人体系的特性，通过“空中新基建”构建一张技术含量高、智能水平高的低空信息网络，以各类创新技术的融合应用实现无人机的自动化飞行、智能化操控，技术本身成为需要管理的重点对象。

三是低空特殊应用带来新的安全隐患。低空可借助特型装备实现空中应急救援、空中消防、三光感知等地面无法支持的经济或治理等特殊应用。但这些特型装备所具备的超光应用、喷射装置、农生化物等搭载能力，具有潜在的生物、化学、物理等危害能力，当前欠缺完善的管理和使用规范。

四是低空缺少广域高效的监管手段。随着5G-A技术的发展，以中国移动为代表的通信运营商提出了通感一体网络，为面向民用场景的低空广域探测提供了一种可行方案。通过在传统的通信基站基础上集成雷达感知能力，实现对低空的广域感知能力。实现通感一体，一方面需要对地面通信网络进行全面升级和演进，但其识别能力、准度、精度、速度等均不及地面对人的网格化监控和管理；另一方面还需要协同多家通信运营商，基于通感一体并融合AI等新技术共同构筑低空智联网，并提供认证、感知等数据的互联互通。

虽然相关部门针对低空经济发展出台了各项管理制度，地方政府也积极布局和推动低空经济产业发展，但目前出台的有关低空经济空域管理、频率管理、生产制造、运行管理等政策均是基于常规和通用层面，对于更深层次的全面认知和对应解决措施有所不足，各部门政策的整体性和融合度存在不足。

（二）低空经济在产业发展上面临的问题与挑战

一是低空经济关键技术尚未完全攻克。我国在无人机设计制造、高精度定位与导航、5G/5G-A网络等低空经济主要技术领域具有世界领先技术与产业能力，但低空经济是前述关键技术与人工智能、大数据、云计算、系统安全、能源、气象预测等技术的跨域融合与系统应用，我国在该领域尚存在航线安全监测、大规模低空网络覆盖、通感算智融合、系统数据与网络安全等技术难点有待攻克。

二是低空基础设施不够完备。低空经济发展需要安全可控的低空设施，至少应同步规划低空“四张网”，即以起降、接驳、能源、备降、检修等构成的“基础设施网”；以时空、地图、CIM、规则库、空域管理等构成的“低空航路网”；以通信、导航、定位、检测、气象、电磁、机载等构成的“空中智联网”；以监测、飞行服务、飞行管理等构成的“低空服务网”。目前低空“四张网”存在技术能力不强和标准化不完善、网络建设存在不足和运营方式不明确等问题。

三是低空经济商业模式尚需探索。目前，深圳、常州、南京、厦门、合肥、北京等城市已开展低空智联网试点验证，正式商用尚需时间。如何建立政府、行业、企业和用户等低空经济各参与方认可的可持续商业模式还有待探索。

四是低空经济商用进度尚需提速。低空应用服务已在交通物流、应急救援、城市管理、旅游观光、农林植保、工业巡检等场景实现小规模落地试点，但商用规模和领域不足，产业融合解决方案体系化不足。

三、加快建设低空安全体系，助力我国低空经济发展的建议

低空经济以其技术革新与突破、产业深度融合与创新、资源要素的优化配置、应用场景的丰富拓展，以及经济规模与增长潜力的扩大，充分体现了新质生产力的特征和价值。但是，低空经济的快速、规模化发展，必将给低空管理带来巨大考验。对空域立体空间的管理面临破坏力度大、预判难度高、追责溯源手段少、处置代价大等挑战，建议加快推进低空产业发展和安全管理领域的系统研究。

（一）完善低空安全法规制度

一是制定专项法规。政府应统一制定专门针对低空飞行活动的法律法规，明确低空飞行的定义、范围、管理主体、责任义务等，为低空飞行活动提供明确的、具有强制约束力的法律指导。二是完善技术标准。加强对低空飞行器的技术标准制定，包括飞行性能、安全设备、通信导航等方面的要求。三是强化监管执法。对违法违规的低空飞行行为加大处罚力度，形成有效的震慑作用。

（二）解决低空经济发展面临的关键技术问题

一是建立企业、高校、科研院所多方协同的关键技术创新模式，面向需求开展研发工作，加快关键技术的开发和商业化。二是立项一批关键技术研究项目，采用基于研究价值的成果评价体系，对研究成果是否在科学前沿有原创性突破、是否具备应用价值等方面进行评价。三是建立研发与应用间的转化通道，面向低空经济商用需求，建立需求—研发—产品开发—落地应用—迭代研发的闭环科研成果转化流程，推进关键产品与系统产业化。

（三）建设安全可控、敏捷高效的低空基础设施

一是强化顶层设计。整合低空“四张网”建设方和运营方技术能力，完善网络建设、验收、运营、维护领域相关标准，以规范的技术标准体系保障网络建设运营质量。二是推进低空“四张网”建设工作。系统规划“基础设施网”、“低空航路网”、“低空智联网”和“低空服务网”建设，统筹建设以空天地跨域、异构、多网融合为核心，加快形成通信、感知、导航、监测、智能、算力、安全、对抗等能力聚合的智能化、数字化的全要素体系，对高密度、高速度、高频次、高复杂度的各类低空航空器实现通信、导航、监视和服务、安全的融合统一，确保“空中高速公路”的高质量运营、高安全保障。

（四）建设国家级分层分级管控平台

统筹考虑国家重点防卫目标、军事航空发展、运输航空发展、通用航空发展，以及社会公众空域使用需求，指导整体低空飞行管控平台的建设。根据功能定位和服务范围不同，结合不同地区通用航空发展的差异化需求，逐步建立由国家级、区域级和服务站构成的分层分级低空飞行管控平台。为充分利用现有的数据信息资源，拓展低空飞行服务保障的内容，应推动相关数据格式统一和数据接口互通，实现资源共享、数据共享、信息互联。

（五）打造体系化低空经济安全底座

一是设立专门的无人机安全认证机构，制定无人机安全认证标准，确保无人机产品在设计、制造、测试等各环节全部符合安全要求。二是制定明确的安全飞行规范，如飞行高度、飞行区域、飞行速度等限制条件。三是建立完备的安全监控方案。设立专门的无人机监控中心，对无人机进行实时监控和管理，综合采用卫星定位、雷达探测、通感一体、图像识别等技术手段对无人机进行监控，提高监控的准确性和时效性；建立无人机监控信息共享平台，加强与相关部门和企业的信息共享和协作，共同维护低空飞行秩序和安全。四是部署快效、精准反制措施。结合应用场景特征，综合采用干扰阻断、直接摧毁、拦截捕获、诱骗控制、网络攻击等措施，阻止黑飞或被劫持等无人机进入分层级管理的禁飞区域。

（六）制定可操作的低空安全兜底方案

当前，专用或特型无人机具备超高清、超远距拍摄和录像能力，对于未进入禁飞区域但存在违规照片、视频的无人机，应制定统一的远程强制擦除数据规则。对于该类特型无人机的安全管控需“层层加码”，如在数据存储系统中强制采用加密技术，同时设置远程关闭摄像头、远程擦除等功能。当发现无人机存在违规拍摄行为时，可通过远程命令触发擦除、关闭、自毁等程序，删除存储设备上的敏感数据，第一时间避免偷拍违法行为及数据回传损失。

（七）探索多方协同、利益共享的低空经济商业模式

一是明确政府、企业、用户等参与方的职责与权利，探索制定可行的商业模式。二是打造网络建设和运营模式样板。参考高速公路等运营模式，充分发挥政府、行业头部服务企业、最终用户等资金和力量上的作用，支持重点地区打造可复制、可推广的建设与运营典型应用示范，打造一批低空经济应用示范基地，形成一批品牌产品。

（八）加速推动低空经济规模化商用

一是建立产业协作机制，推动管理、供应、需求多方对接，打通产业融合通道，实现供应与需求方高效对接，联合推进商用。二是支持聚焦重点区域、打造标杆，结合地方资源禀赋加强低空经济场景化商业应用试点，制定行业场景化解决方案，推动从“样板房”到“商用房”的规模化复制、迭代式增强。

安全和发展犹如车之两轮、鸟之两翼，安全是发展的前提，发展是安全的保障，发展和安全同等重要。发展低空经济意义重大，要以新发展理念为中心、以新应用为引擎、以新安全为根基，统筹谋划、同步规划低空经济发展。借鉴民航在“高空”和“地面”管理方面的成熟经验，同时也要认识到低空空间安全是全新课题，是低空产业发展中必须面对的一次大考，需要系统性、重构性、全域性、底线性谋划。构建完善的低空智联网和强大的全空间安全网，将为低空经济从“起飞”到“腾飞”保驾护航。

来源：伍爱群（华东师范大学国家安全与应急管理研究院 上海航天信息科技研究院）/文，首发刊载于《科技中国》2025年第4期 科技与经济栏目